Kommunala dimensionen

5. Kommunala systemet

Satsningar för att få ut arbetslösa ungdomar, flyktingar/invandrare och försörjningsstödstagare i arbete samt insatser för människor med medicinska och sociala arbetshandikapp är några av de områden där interkommunal samverkan och samverkan med den lokala arbetsförmedlingen har blivit mer viktig.

Arbetsmarknadspolitiken betraktas som en del av den ekonomiska politiken och är en viktig statlig angelägenhet. I Sverige har av tradition aktiva åtgärder vid arbetslöshet prioriterats framför passiv arbetslöshet och det är en del av det som brukar kallas för ”den svenska modellen”.

De svenska målen för arbetsmarknadspolitiken ska överensstämma med den Europeiska Unionens sysselsättningsstrategi. Sverige och de övriga EU-länderna ska vart och ett utforma enhetliga strategier för att målet om full sysselsättning som fastställdes i Lissabon ska kunna genomföras

Det är riksdagen som anger den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens mål och inriktning samt anslår medel för verksamheten. Näringsdepartementet ansvarar för frågor som rör ett flertal olika politikområden. Näringsdepartementets arbetsmarknadsenhet ansvarar för frågor som rör arbetsförmedling, arbetsmarknadsutbildning, arbetslöshetsersättning och andra arbetsmarknadspolitiska frågor samt Europeiska socialfondens Mål 3 och gemenskapsinitiativet Equal.

5.1 Kommunernas ansvar

Staten ansvarar för arbetsmarknadspolitiken. Riksdag och regering anger vilka mål arbetsmarknadspolitiken ska ha, fattar beslut om vilka åtgärder som ska finnas och anslår medel för verksamheten. Staten har sålunda huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken och det övergripande målet för den svenska arbetsmarknadspolitiken är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

Kommunernas formella ansvar för arbetsmarknadspolitiken är begränsat, men de tar de facto ett mycket stort ansvar för politikområdets utformning och insatser på lokal nivå. Kommunerna har ett omfattande samarbete med de statliga arbetsförmedlingarna. Tidigare kartläggningar av Svenska Kommunförbundet har visat att flertalet kommuner anser att samarbetet med den lokala arbetsförmedlingen fungerar bra eller att åtminstone det mesta fungerar bra. Många kommuner är emellertid kritiska mot den centrala styrningen av arbetsmarknadspolitiken.

Kommunerna spelar också en mycket viktig roll som arbetsgivare när det gäller att tillhandahålla arbetslösa ett subventionerat arbete eller en arbetspraktik. Långtidsarbetslösa, ungdomar, flyktingar och invandrare samt försörjningsstödstagare är de vanligaste målgrupperna för olika samverkansprojekt. I många kommuner utgör arbetsmarknadsenheten en avdelning/enhet på kommunstyrelsekontoret, men på andra håll är de en egen förvaltning eller har slagits ihop med social-, utbildnings- eller personalförvaltningen. Tidigare kartläggningar från Svenska Kommunförbundet har visat att det finns kommunala arbetsmarknadsenheter i ungefär 85 % av kommunerna

Några kommuner har i samarbete med arbetsförmedlingen försökt utveckla lokala eller regionala arbetsmarknadsstrategier. Resultatet har på vissa håll blivit att kommunen – efter en dialog med arbetsförmedlingen och övriga lokala parter – antagit en egen arbetsmarknadspolitisk handlingsplan.

SKL har under våren och sommaren 2006 för andra året i rad genomfört en enkätundersökning för att följa upp den långsiktiga målsättningen att stärka kommunernas inflytande över arbetsmarknadspolitikens lokala utformning. Enkäten har besvarats av 196 kommuner. Av enkätsvaren framgår att flertalet (77 %) kommuner - precis som 2005 - anser att deras möjlighet att lokalt påverka utformningen av den statliga arbetsmarknadspolitiken är mycket liten eller ganska liten. Trots det vill en majoritet av kommunerna (83 %) ha kvar arbetsmarknadsnämnderna i nuvarande utformning. De efterfrågar dock förändringar av typen ökat lokalt inflytande, lokal pott av pengar, förenklade regler mm.

5.2 Vad säger lagen ?

En grundläggande förutsättning för att en kommun skall kunna ägna sig åt en verksamhet är att det finns lagstöd för att bedriva verksamheten. Verksamheten måste antingen vara förenlig med den så kallade allmänna kompetensen i 2 kap. 1 § kommunallagen eller med den särskilda kompetens som följer av speciallagstiftningen.

Kommunallagen ger kommunerna ett stort utrymme att bestämma vilken verksamhet de vill bedriva inom ramen för sin allmänna kompetens:

2 kap 1§

Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Den första januari 2002 trädde en ny socialtjänstlag (2001:453) i kraft. Lagen har moderniserats, men de målsättningar och värderingar som fastslogs genom 1980 års socialtjänstreform, ligger enligt regeringen fast. Det gäller principerna om helhetssyn, frivillighet, det förebyggande perspektivet och att den enskildes egna resurser skall tas tillvara samt att individens delaktighet och egna ansvar skall beaktas

Kommunerna ska enligt den så kallade portalparagrafen i socialtjänstlagen (1kap. 1 § SoL) främja människornas aktiva deltagande i samhällslivet. Arbete ger inkomster och möjlighet att försörja sig själv, vilket är viktigt för människors självbestämmanderätt och integritet. Socialtjänstens insatser ska därför inriktas på att frigöra och utveckla enskilda människors och gruppers egna resurser.

Enligt 3 kap. 5 § SoL ska socialnämnden också vid behov samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och föreningar. Många sociala problem har sin rot i brist på arbete och sysselsättning. Det är därför en självklarhet för socialtjänsten att utveckla ett nära samarbete med arbetsförmedling, försäkringskassa, fackföreningar med flera för att försöka komma till rätta med såväl enskilda personers arbetslöshet som arbetslöshetsproblematiken i stort.

5.3 Olika former av samverkan

I det regionala utvecklingsansvaret hos länsstyrelser, självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan ingår uppgiften att ta fram en strategi för regionens långsiktiga hållbara utveckling, ett så kallat regionalt utvecklingsprogram. Programmet ska visa vilka åtgärder som är viktigast för att öka tillväxten, sysselsättningen och den inomregionala balansen. En viktig del i ett regionalt utvecklingsprogram är att skapa överblick över de beslut och insatser som görs, att se var ytterligare kraftsamlingar behövs, samt hur aktörer, tillsammans eller enskilt, kan ta initiativ till att utveckla regionen.

Regeringen uppdrog hösten 2002 åt berörda länsstyrelser och självstyrelseorgan att utarbeta förslag till regionala tillväxtprogram (RTP). Syftet med programmen är att samordna insatser inom områden där sektorssamverkan bidrar till att utveckla hållbara lokala arbetsmarknadsregioner utifrån ett näringspolitiskt perspektiv. I de län där det bildats kommunala samverkansorgan respektive regionala självstyrelseorgan är det de som är ansvariga för utformandet och genomförandet av RTP.

Regering och riksdag har öppnat för en frivillig samverkan mellan myndigheter inom rehabiliteringsområdet i syfte att bistå alla som är i behov av särskilda stödinsatser. Målet för FRISAM är att mer effektivt utnyttja samhällets resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov av stöd. Många människor riskerar att hamna i en gråzon mellan myndigheterna eftersom problembilden inte faller inom en myndighets ram. Detta kan leda till att de hamnar i en rundgång mellan de olika myndigheterna. FRISAM beskrivs som en decentraliseringsreform. De olika aktörerna ska själva besluta om att driva samverkan efter lokala förutsättningar och behov. De lokala aktörerna ska också själva fatta beslut om finansiering. De samlade resurserna ska nyttjas bättre i samverkan kring utsatta grupper. Utgångspunkten är samtidigt att de enskilda myndigheterna i grunden ska sköta sitt sektorsansvar.

Möjligheten att också finansiellt samordna allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting regleras i lagen (SFS 2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Sedan den tillkom 2004 är det möjligt för alla kommuner att bedriva finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Verksamheten med finansiell samordning bedrivs av ett särskilt samordningsförbund i vilket de samverkande parterna är medlemmar.

5.4 Goda exempel på samverkanskommuner i Sverige

Lokal samverkan mellan social- och arbetsmarknadspolitik sker i olika prioriterande nivåer i alla Sveriges kommuner. Sättet att arbeta med samverkan och initierade projekt och initiativ skiljer sig även de markant. LOSAM är ett instrument att systematiskt rätta in projekt och initiativ samt reflektioner från studiebesök i den egna verksamheten. Detta innebär att använda den öppna samordningsmetoden för att se, lära och förändra efter egna kommunala mål och strategier.

Syftet med denna text är inte att visa upp vilka kommuner som har god samverkan mellan arbetsmarknad och socialpolitik, utan snarare goda exempel och metoder för lyckad samverkan. I samarbete med Sveriges kommuner och landsting identifierade SERUS och CESAM 10 exempel på kommuner som uppvisar goda resultat till följd av lyckad samverkan mellan arbetsmarknad och socialpolitik. Dessa har kontaktats och intervjuats.

De flesta samverkasmodeller uppkommer till följd av strukturella behov där effektivisering av arbete medförde en omorganisering och sammanslagning av arbete och förvaltning. Hög arbetslöshet är självklart den viktigaste externa faktorn till behovet av samverkan. Genomgående för de lyckosamma samverkanskommunerna är att partnerskapet är mycket brett. Vid sidan av nära samarbete mellan arbetsförmedlingen och kommunen är även försäkringskassan och den sociala ekonomin inklusive frivillighetsorganisationer med i samverkan på ett kraftfullt sätt. I ett antal kommuner deltar även kriminalvård och psykriatrin.

Urvalet av samverkansexempel är brett och exemplen för många för att diskuteras i denna text. Exemplen visar upp olika konkreta strukturer för personer längst från arbetsmarknaden där gemensamma aktioner från kommunen, arbetsförmedlingen, försäkringskassan och den sociala ekonomin genomförs. Samverkande resurser och gemensamma mål är lyckosamma aktioner för bättre målgruppsfokusering. Anmärkningsvärt är att de 10 goda exemplen på samverkan inleddes först mellan 1997 och 2005.

Gemensamt för alla kontaktade kommuner är att samverkan är en pågående process som förändras och förbättras hela tiden. Samverkan intensifieras och effektiviseras hela tiden då det behövs tid att bygga upp en samverkan. Vi upplever även en tid då nätverksbyggande är nödvändig och fler talar oftare om samverkan som koncept. I alla identifierade kommuner finns ett politiskt samförstånd runt vikten av samverkansprocesser mellan arbetsmarknad och socialförvaltning. I ett flertal kommuner nämns även intresset av att tydligare samverka med den sociala ekonomin.

Ett viktigt inslag inledningsvis för de flesta av kommunerna med goda exempel av samverkan är Allan Larssons arbete inom EU och det han presenterade gällande samverkan mellan arbetsmarknad, vuxenutbildning och försörjningsstöd. EU-medel för olika former av samverkansprojekt har även bidragit till en snabb utveckling i många kommuner.

Spridning av erferenheter har aktivt genomförts i samtliga kommuner via till exempel konferenser, studiebesök och EU-projekt. Trots det finns det alltid behov av lärande och framförallt att lyfta upp gemensama formuleringar och poistva erfarenheter nationellt. De kommunala samverkansenheterna har idag fått en nertonad roll och det politiska uppdraget behöver förtydligas. Med detta som bakgrund finns det kanske idag mer nytta och behov av att gemensamt fokusera samverkan för att hitta nya utvecklingsmöjligheter och även blicka mot EU och hämta erfarenheter från andra länder.

Fungerande personkemi mellan myndighetspersoner, bra chefer med öppet sinne samt att hitta en gemensam nivå att kommunicera med varandra på är eniga svar från alla inblandade kommuner för lyckad samverkan. Det är även viktigt att människorna ser vinsten med samverkan, d.v.s. det finns ett gemensamt problem, alltså måste det finnas en gemensam lösning samt förståelse över att frågan inte kan ägas isolerat utan att man är beroende av varrandra.

5.5 Hinder och möjligheter för kommunal samverkan

Arbetsmarknadspolitiken är av central betydelse för Sveriges ekonomi och är en viktig statlig angelägenhet, som i hög grad påverkar kommunerna, oavsett vilken roll kommunen själv vill spela i den. Det är därför viktigt att man i kommunen förstår funktioner i respektive relationer mellan arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik och försöker påverka utvecklingen i de delar man kan.

Sverige kunde länge hålla arbetslöshet på en lägre nivå än omvärlden, men under 1990-talet förlorades ett stort antal arbetstillfällen - sannolikt för alltid. Arbetsmarknaden har till och med försämrats för grupper som är särskilt utsatta; t.ex. ungdomar, utomnordiska invandrare och personer med arbetshandikapp. Efterfrågan på arbetskraft bestäms av många faktorer. På kort sikt har konjunkturläget stor betydelse. På längre sikt är det framförallt strukturella förändringar som påverkar. Alla tillgängliga data indikerar att demografiska förändringar kommer att leda till att dagens höga arbetslöshet förbyts till brist på arbetskraft - om samhället inte klarar av att mobilisera de stora grupper som står utanför arbetsmarknaden. Från kommunalt håll har i olika sammanhang framhållits att arbetsmarknadspolitiken är för kortsiktig.

Kommunerna anser att arbetsmarknadspolitiken måste bli mer offensiv och användningen av offentliga medel mer effektiv. Den enskilde arbetssökandes behov måste fokuseras tydligare i det kommunala arbetet.

Krympande ekonomiska resurser har inneburit minskad vilja att ta ansvar för de grupper som står långt från arbetsmarknaden. Detta leder till förödande konsekvenser för enskilda arbetssökande, som inte sällan hamnar i en rundgång mellan olika myndigheter, arbetsmarknadsprogram och rehabiliteringsinsatser. Arbetslösheten utgör därigenom också en stor påfrestning för det sociala välfärdssystemet. Kommunerna tvingas fylla ut bristerna i socialförsäkringssystemet genom försörjningsstöd, vilket både är principiellt fel och hårt belastar kommunernas ekonomi. Det är dock inte realistiskt att tro att alla arbetslösa kommer att få tillträde till den reguljära arbetsmarknaden inom överskådlig framtid, och i vissa fall ens någonsin. Viktiga frågor för staten och kommunerna att ta ställning till är därför dels hur dessa människor ska kunna försörja sig, dels vad man ska göra för att minska skadeverkningarna av utslagning från arbetsmarknaden. Från kommunalt håll välkomnas därför lagen om finansiell samordning, som möjliggör samarbete kring grupper och enskilda som behöver stöd från mer än en myndighet.

5. 6 Samverkan ökar effektiviteten

Målet för arbetsmarknadspolitiken är en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. När det gäller arbetsmarknadspolitikens övriga uppgifter - att öka de arbetslösas kunskaper, stödja dem som har svårast att få ett arbete och ge inkomsttrygghet vid ofrivillig arbetslöshet – ligger också inom kommunernas kompetensområde. Samverkan kring dessa tre uppgifter på det lokala planet mellan kommuner, arbetsmarknadsverket och andra aktörer är därför nödvändig.

Samhället anvisar stora resurser för arbetsmarknadsåtgärder. Men omfattande ekonomiska satsningar på detta område har inte gett önskade resultat. Kommunerna tror att en ökad samverkan på det arbetsmarknadspolitiska området kommer att leda till större flexibilitet och effektivitet samt en mer långsiktig arbetsmarknadspolitik. Kommunföreträdare har efterlyst gemensam verksamhetsplanering och gemensamma mål för arbetsmarknadspolitiken i sin kommun.