6. Samverkan i offentlig sektor: den eviga huvudvärken?

Detta kapitel är producerat av Stig Westerdahl, ek dr, fd Arbetslivsinstitutet och Mittuniversitetet, som bedriver forskning angående regional utveckling, organisationer och den tredje sektorn/social ekonomi.

6.1 Krig och statsmakt

Det var krig som pågick i 30-år och ett 1600-tal som för de flesta svenskar och en massa européer mest bjöd fattigdom och elände. Men i dessa orostider uppstod samtidigt den svenska förvaltning som betecknats som ”det tidiga 1600-talets mest effektiva statsapparat”. Här finns uppkomsten av både landshövdingar som kungens befallningshavare och en strikt ansvarsuppdelning mellan olika statliga ämbetsverk. Det kan förefalla märkligt att inleda en text om samordningsfrågor i denna historiska trådända. LOSAM och Gustav II Adolf? Men ännu märkligare är det att systemets huvuddrag har överlevt snart 400 år. Förvaltningens hörnstenar kvarstår trots ihärdiga attacker, den senaste tiden i form av Ansvarskommittens olika förslag och en räcka projekt kring samordning av statliga myndigheter. Finns det anledning att tro att dessa ifrågasättanden och den ständiga reformivern snarare förstärker systemet än i grunden hotar det? Den frågan ska vi återkomma till.

Axel Oxenstierna är förgrundsgestalten för det förvaltningssystem som ansågs så framgångsrikt i Europas 1600-tal. Sättet att fördela ansvar och kontroll, dra in skatter, rekrytera (läs ”tvinga fram”) soldater till Gustav II Adolfs härtåg och dela upp riket var en förutsättning för de krig som politiker och kungar engagerade sig i. Utan koll på vare sig skatteintäkter eller medborgare fanns ingen möjlighet att mobilisera de resurser som krigsföringen krävde. På så sätt kom också krigen att bidra till de statsmakter vi nu tar för givna. Det måste sättas en geografisk gräns för kungens beskattningsrätt och för de områden varifrån soldaterna kom. Territoriet måste vara stort nog för att försörja de härjningståg som bedrevs. Det finns till och med historiker som föreslår att en anledning till intresset för krig bland dåtidens makthavare var just att det gav en ursäkt för att bygga upp en nationell förvaltningsapparat och ett effektivt indrivningssystem. Nationalstaten och krigföring skulle förutsätta varandra, enligt detta tankesätt. Hur som helst: det var i Oxenstiernas Sverige som kollegierna (föregångarna till dagens ämbetsverk eller myndigheter) formerades och en grund för deras verksamhet var just förbudet ”att blanda sig in i dens andres tjänst och ärenden, viljandes amplificera [utvidga, bredda] och vidga sin jurisdiction vidare än honom tillstår och är betrott” (1634 års Regeringsform, enligt Wettergren 2002). I denna omständliga skrivning vilar konturerna till det vi idag kallar ”Stuprören” i förvaltningen och det som dokumentets beskrivningar om social- och arbetsmarknadspolitik så tydligt illustrerar. Vi har i hundratals år byggt upp en ordning med självständiga förvaltningar som inte ska lägga sig i varandras arbete och där var och en sköter sitt. Att göra upp med denna tradition är ingen enkel uppgift. Problemet är snarare att det finns en föreställning att det skulle vara lätt.

6.2 Från 30-åriga kriget till Ansvarskommittén

Sommaren 2007 är Oxenstiernas förvaltningsidéer extra omdiskuterade i och med Ansvarskommittens slutrapport. Här skärskådas problemen: samhällssektorernas svårigheter att samordna sig och hur länsstyrelserna framtonar som föråldrade skapelser i en diskussion om regionernas Europa som Sveriges EU-medlemskap aktualiserar. Exempel på detta råder det ingen brist på. När självständiga myndigheter ska formera regionala organisationer liknar ingen den andres: varje myndighet med självaktning delar in riket i regioner och placerar regionkontor efter eget gottfinnande. Banverket har sin indelning och Skolverket sin. Ja, till och med i dagarna när Arbetsmarknadsverket bildar fyra geografiska ”affärsområden”(!) så gör de en alldeles egen indelning. Vi har i Sverige något som i synnerhet ”centralt placerade” (en omskrivning för Stockholm, som den uppmärksammade läsaren säkert noterat!) uttolkare kallar ”regional röra”. Det har inte med myndigheternas regionindelning att göra, utan att det runt om i Sverige finns olika former av styre. Förutom de av Oxenstierna skapade länsstyrelserna som numera företräds starkast i de norra delarna av landet, har vi också regionförbund byggda på frivilligt samarbetande kommuner som tagit över en del av länsstyrelsernas uppgifter. Och till det kan läggas två självstyrelselän som visserligen kallas ”försökslän”, men som tuffar på i tron att de kommer att permanentas, ja kanske också bli förebilder för framtida regioner. Regional röra är en del av Ansvarskommittens problembild, men stuprören hör också dit.

6.3 Sektoriseringen och RUP

Hur sektoriseringen fortsätter att ställa till problem kan varje kommunalt eller regionalt verksam tjänsteman eller politiker berätta om. Hon kan beskriva hur olika statliga myndigheterna driver sina egna frågor och har svårt för att samarbeta. Mitt eget exempel kommer från att jag följt ett metodutvecklingsarbete som Nutek bedrev kring något som kallas Regionalt Utvecklingsprogram (RUP). En senare benämning är Regional Utvecklingsstrategi. Detta programskrivande ska göras i alla landets regioner och ha en ”paraply-karaktär”, alltså täcka alla former av samhällelig verksamhet. Det innebär att näringslivsfrågor blandas med det som har med skola, forskning och universitet att göra, tillsammans med social verksamhet, turism, landsbygd, bostadsplanering, listan kan göras hur lång som helst. För att a) få olika samhälleliga sektorer att samarbeta bättre och b) uppmuntra regioner/län (jag använder medvetet dessa begrepp parallellt) att skriva program och arbeta fram dem på ett bra sätt, så drog NUTEK igång metodutvecklingsarbetet där jag anlitades som en av följeforskarna. I denna egenskap deltog jag i förberedelserna för projektet, och i både nationella möten och regionala träffar i Jämtland under det år (2004/05) projektet pågick. Mina intryck stämmer väl med de som resultat som LOSAM-studien redovisar i den här rapporten, med den skillnaden att det inte bara är socialförvaltning och arbetsmarknadens myndigheter som har svårt med samverkan.

Redan innan projektet drogs igång uppstod svårigheter. De riktigt stora myndigheterna visade sig vara ljumma inför tanken på ännu en samarbetsövning. Arbetsmarknadsverket gick i spetsen för en tveksamhet som använde argument som ”resurstilldelning” och ”regleringsbrev”. De hade, kort sagt, inte blivit tillsagda av regeringen att delta i RUP-projektet och heller inte fått särskilda medel för detta. I bakgrunden fanns också ett tidigare samverkansprojekt som NUTEK drivit, med ett rätt magert resultat. Bäst kunde kanske stämningen sammanfattas med den luttrade NUTEK-tjänstemannens ord: ”Samverkan är en icke-fråga för de flesta myndigheter”. Efter att projektstarten skjutits fram ett drygt halvår kom det så igång: Näringsdepartementet beslutade att tretton myndigheter hade att samverka kring fyra läns pilotförsök att skriva Regionala Utvecklingsprogram. Myndighetsrepresentanterna flög i tre omgångar till de fyra länen för att diskutera frågor. Dessemellan var det sammankomster i Stockholm. Men de centrala myndigheternas engagemang var mycket skiftande. En del myndighetsrepresentanter tyckte detta var mycket viktigt, det gällde i synnerhet de mindre och inte så etablerade. Andra var uppenbart helt kallsinniga och deltog med minsta möjliga kraft. I ljuset av det som LOSAM-rapporten berättar om friktion mellan socialförvaltning och arbetsmarknadsmyndigheter, finns det en aspekt som är särskilt intressant att notera. Just frågor kring arbetsmarknad och utbildning fick nämligen en särskild framtoning i RUP-projektet. De andra områdena som berördes kom visserligen heller inte särskilt långt och demonstrerade inte mycket av framgångsrikt samarbete. Men för de myndigheter som formerade gruppen ” Arbetskrafts- och kompetensförsörjning” var intrycket rätt tydligt. Alla de olika myndigheter som arbetar med utbildningsfrågor (Skolverket. KY-myndigheten, Myndigheten för skolutveckling, Centrum för flexibelt lärande tillsammans med Arbetsmarknadsverket) hade det samlade intrycket att på regional nivå fanns ingen enhetlig samtalspartner. Nationellt fanns denna palett av myndigheter, men i länen fanns inte ens det. Regionerna spred utbildnings- och arbetsmarknadsfrågorna kommunalt och regionalt men ingen samverkan tycktes finnas. I den mängd intryck från RUP-projektet som alla frammanar en bild av ett myndighets-Sverige där varje del sköter sitt, kan denna bli en avslutande illustration. Det må råda allmän uppslutning bakom ”Arbetslinjen”, även om begreppet säkert kan tolkas olika. Men att formera en förvaltningsapparat ute i länen som kan samarbeta kring arbete och utbildning tycks långt svårare. Eftersom detta problem kring arbetsmarknad verkar förena RUP-projektet och LOSAM finns anledning att fördjupa resonemangen en smula.

6.4 Arbetsmarknadspolitiken och det lokala – en evig tvistefråga

Förhållandet mellan en nationell arbetsmarknadspolitik och det som sker med jobb och utbildning i kommuner och regioner har länge varit ansträngt. När länsarbetsnämnderna avslutas och arbetsmarknadsverket skapar en ny nationell organisation bildar de lokala arbetsmarknadsregionerna (LA-regioner) utgångspunkt. De är i grunden statistiska konstruktioner som utgår från människors möjlighet att pendla och ta jobb, bortom formella administrativa indelningsgrunder i kommuner och län. På länsarbetsnämndernas tid fanns styrelser med kännedom om arbetsmarknaden i länen, de försvinner nu. En gång fanns också lokala arbetsmarknadsnämnder på kommunal nivå, ett annat initiativ för att knyta den kanske mest centralistiska av förvaltningar, arbetsmarknadsverket, närmare det lokala. Bakom denna strävan låg ett sedan länge uttalat intresse från regionala och lokala företrädare: låt oss använda de medel som finns till arbetsmarknadspolitik utifrån lokala och regionala idéer och intressen. Vi känner behoven bäst, var det bärande argumentet. En riksdagsmotion som är över tio år gammal kan belysa frågan:

Motion till riksdagen 1995/96:A40 av Siri Dannaeus och Ingrid Skeppstedt (fp, c) med anledning av prop. 1995/96:148 Lokal samverkan mot arbetslösheten

I regeringens prop 1995/96:148 föreslås att en arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet skall starta i ett antal kommuner. Syftet är att finna former för förbättrad lokal samverkan inom arbetsmarknadspolitiken.

Detta förslag har mottagits mycket positivt av kommunerna i landet. I en enkät som Svenska Kommunförbundet låtit genomföra vill 218 av 288 kommuner ha ändrade förutsättningar för det gemensamma arbetet på arbetsmarknadsområdet. Man är angelägen om att finna nya lösningar som fungerar bättre än dagens.

Motionärerna motiver sin framställan med:

Statens regelverk och styrningen från Arbetsmarknadsstyrelsen leder ofta till en dragkamp mellan arbetsförmedlingarna och kommunerna när det gäller individens försörjning.

Detta var inte första gången någon tänkte till om arbetsmarknaden och den lokala nivån. Men frågan tycks ständigt aktuell. Ändå har det över åren gjorts många försök till samverkan!

6.5 Samverkan, tack!

Det arbete kring RUP och metodutveckling som jag beskrivit är bara ett i raden av ansträngningar som gjorts för att få Sveriges myndigheter att samarbeta (bättre). Nutek drev ett tidigare projekt kring samverkan med ett antal myndigheter. Sedan långt tidigare har det också pågått olika försök att samordna verksamheter mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och de sociala myndigheterna inom ett projekt som kallas ”Finsam”. Här har personer med behov av olika former av rehabilitering varit målgrupp och arbetet bedrivits runtom i landet i samordningsförbund. Statskontoret har utvärderat och (känns det hela igen?) de menar bland annat:

Statskontoret anser att Försäkringskassan, Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen inte har gett tillräckligt stöd till samordningsförbunden. Förbunden möter dessutom ibland tjänstemän från myndigheterna på lokal nivå som visar lågt intresse för Finsam. Om regeringen anser att Finsam bör ges en högre prioritet är det enligt Statskontoret viktigt att Arbetsmarknadsverket, Försäkringskassan och Socialstyrelsen får ett tydligare uppdrag av regeringen att stödja och prioritera samordningsförbunden och dess verksamhet. (Statskontoret 2007:6 Finsam rapport 3 Uppföljning av finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet)

Intresset för samverkan är alltså inte så stort vare sig lokalt eller centralt, menar Statskontoret. Här måste regeringen ryta till! Förutom de uppifrån initierade ambitionerna att få myndigheter att samverka, som Finsam är exempel på, har vi också en omfattande projektverksamhet. Projekten i kommuner och län är inte i samma utsträckning sanktionerade uppifrån utan lever bortom regeringens och ämbetsverkens direkta kontroll (om än med behov av deras finansiering ibland). Det är i första hand de EU-finansierade och EU-inspirerade tidsbegränsade ansatser i samma riktning jag tänker på. Här har över hela landet, och i former som bestäms av antingen regional- eller socialfonden olika försök bedrivits. Ofta kring gemenskapsinitiativen Equal eller Växtkraft/Mål 3 och inte sällan med ambitioner att samla både de stora myndigheterna försäkringskassan och arbetsförmedlingen, kommunala aktörer och ibland även frivillig sektorn. Projekten har överlag varit lärorika, tror jag man kan säga trots att utvärderingarna inte alltid finns eller är begränsade, men inte alltid framgångsrika. Det allt överskuggande intrycket är emellertid att de förblivit isolerade företeelser, erfarenheterna har inte kunnat överföras till de etablerade organisationer som hanterar arbetsmarknad, utslagning, rehabilitering och andra frågor som står i samhällsdebattens centrum. Försäkringskassor och arbetsförmedlingar kan delta i verksamheterna, men att ge avtryck i deras vardag är mycket svårare.

6.6 Allt förändras, allt består

Bilden är bedövande: myndigheter som berör alla de samhällsmedborgare som är arbetslösa, sjukskrivna eller på annat sätt behöver stöd för att (åter-)komma in på arbetsmarknaden framstår som orubbliga. Deras intresse av samverkan tycks mycket begränsat, de deltar visserligen i olika projekt men är måttligt intresserade av resultaten. Hur erfarenheter från olika försöksprojekt runt om i landet har stora svårigheter att inlemmas i myndigheternas ordinarie verksamhet bekräftas för övrigt senast i det svenska programmet för EUs Socialfonds arbete 2007-2013 i Sverige. Massor av erfarenheter, många olika projekt men väldigt lite tas upp i myndigheternas reguljära arbete.

Parallellt med detta motstånd att ta till sig lärdomar, bedrivs en mycket omfattande reformering inom organisationerna. Med samtal med personer som varit anställda på en försäkringskassa eller arbetsförmedling de senaste tjugo eller trettio åren kan man få höra en historia där ord som ”reformer” och ”omorganisation” kommer att dugga tätt. På senaste tiden kompletterat med beskrivningar av datastöd och call-center-liknande konstruktioner. Det förefaller hända en massas saker, och ändå tycks Axel Oxenstiernas regeringsform inte så långt borta som dess årgång 1634 antyder. Varför ser det ut så här? Vi tar oss till organisationsläran för att söka ett svar!

6.7 Förändring och stillastående

Skandinavisk organisationsforskning inom ämnena företagsekonomi, statsvetenskap och sociologi har en stark prägel av det som benämns institutionell teori (eller mer precist ny-institutionell eller ibland till och med skandinavisk nyinstitutionell teori). Den vänder ut och in på många invanda begrepp och föreställningar, men har en stark förankring i det som sker i organisationer. Resultaten grundas ofta i fältstudier, långa undersökningar av det som skett i organisationer, ofta offentliga. Här beskrivs hur beslut och handling skiljs åt – det handlas utan att tas beslut i organisationer likaväl som de beslut som tas inte följs av handling. Pratet lever sitt eget liv, men är en förutsättning för att något ska hända. De idéer som finns om ”rationalitet” i form av systematiserade beslutsprocesser och val utifrån en massa alternativ, ifrågasätts också. Detta sätt att sköta organisationer fungerar bara i läroböcker, för i praktiken krävs andra förhållningssätt. Det är i denna mening ”rationellt” att skilja på prat, beslut och handling. En annan vanlig inriktning av forskningen är just kring förändringar och organisationer i den offentliga sektorn. En tes som ofta återkommer beskriver hur det talas mycket om förändring, arbetas mycket med reformer och organiseras om mycket. Men samtidigt så framstår mycket som oföränderligt. Det finns anledning att precisera detta.

På ett plan kan det ske mycket: enheter skapas och dör, chefsbefattningar inrättas och avskaffas, regionala indelningar stakas ut och raderas. Men detta är till stor del utanpåverk i organisationer som i sina huvuddrag är sig väldigt lika över tid. Jag påstod att anställda på arbetsförmedlingen eller försäkringskassan skulle kunna berätta om en mängd varianter på organisering, likaväl som de som arbetar på en kommuns socialförvaltning. De som varit tillräckligt länge skulle kunna berätta om samma reform som återkommer – möjligen klädd i lite annan marknadsföring. Ändå har alltså inte grunderna för de offentliga myndigheternas verksamhet rubbats särskilt mycket. Det tycks som den flitiga reformverksamheten snarare befäst grunddragen än ifrågasatt dem.

Den ivriga projektverksamhet som EU fört in i Sverige: Equal och Växtkraft/Mål 3 likaväl som regionala fonders olika projekt har engagerat arbetsmarknadsverk och försäkringskassa, liksom socialförvaltning, i sina försök. Men detta har aldrig ifrågasatt det sätt att fungera som dessa myndigheter haft. Nu reformeras myndigheterna återigen: både arbetsförmedling och försäkringskassan omskapas till nationella myndigheter från att ha varit regionalt baserade, de litar till telefon-stöd snarare än personliga möten för kontakter med medborgarna och de drar ner på närvaron ute i landet. Detta drivs av sparkrav och sker oberoende av de insatser kring samverkan mellan myndigheter som bedrivits eller resultaten av olika projekt. Förslagen om att samlokalisera medborgarkontor där arbetsförmedling och försäkringskassa på mindre orter ska hjälpas åt med servicen till invånarna pekar möjligen i den riktningen. Men det mesta av idéerna sänder helt andra signaler: stordrift och enhetlighet.

Är då slutsatsen att projekt är slöseri med tid, att reformer och omorganisationer bara leder till status quo och att Sverige är dömt att förbli det Axel Oxenstierna skrev fram i sin regeringsform 1634?

6.8 Regionalisera mera!

Avrundningen av detta bidrag om stuprören i förvaltningen i anslutning till LOSAM-rapporten, ska peka på några möjligheter att börja arbetet med att minska sektorernas grepp om den svenska förvaltningen. Huvudspåren kommer att vara regionala initiativ och en öppning för genuint experimenterande. Naivt? Möjligen. Nödvändigt? Alldeles säkert!

Ursprungligen var både sjukkassor och arbetslöshetskassor byggda på ömsesidighetsprinciper och frivilliga medlemskap för olika yrkesgrupper. Det fanns en social kontroll inbyggda i system som utgick från obetalda arbetsinsatser, engagemang i styrelsearbete och förankringen hos de försäkrade. I dag har det blivit gigantiska byråkratiska apparater som ingen riktigt mäktar med att kontrollera. Förhoppningen är att enhetliga och extremt tydliga regelsystem ska rädda tilltron till dem, och skapandet av en myndighet för försäkringskassorna för hela landet, och en myndighet för arbetslösa är ett led i denna tanke. Det vore istället bättre att prova de tankegångar som många, bland annat Brulin&Bäckström lanserat: att ompröva arbetsmarknadsfrågorna. För det första: LOSAM visar hur tätt sammanvävt sjukförsäkringsfrågor, arbetsmarknad och socialpolitiken är. Det finns en uppsjö av studier som visar samma sak: människor skickas runt i dessa förvaltningar. För det andra: det fordras att arbetsmarknadsfrågorna blir närmare knutna till den regionala arbetsmarknaden. Regional och lokal mobilisering kan skapa fler jobb, få fart på företag och bidra till att motverka sjukskrivning och arbetslöshet. Det är inte så att norrlandslänen skapar fler sjuka, det vi ser är istället en ”medikalisering” av arbetsmarknadsproblemen. Detta kan inte angripas med centrala regelsystem, utan bara lösas ute i regionerna. Regionalisera mera: på den nivån är det också naturligare att se sambanden mellan det som i Stockholm kallas politikområden: socialpolitik, arbetsmarknad och sjukförsäkring hör ihop.

I denna tanke ligger också att trots många försök i olika projekt finns liten samlad kunskap om vad som fungerar för att få människor utanför arbetsmarknaden åter i arbete. Utifrån tanken på regionalisering måste det också poängteras: det finns inte en lösning för hela landet, ingen ”one-size-fits-all”. Stick i stäv mot den centralisering av myndigheterna som nu görs krävs att varje region kan testa sina metoder för att få människor tillbaka i jobb: att få sociala frågor, sjukförsäkringsfrågor och arbetsmarknadsfrågor att bli ett. Projekt och försök är nog bra, men dras inga slutsatser och görs inte systematiska lärdomar av verksamheten är det inte mycket värt. I regionaliseringens anda finns därför även påbudet att systematiskt utvärdera de försök som görs runt om i landet och att utbyta erfarenheter. Även om en lösning inte kan appliceras överallt kanske en idé från Pajala kan tillämpas i Rosengård. Här finns stora möjligheter för de regionala högskolorna och universiteten att bedriva forskning och spela en viktig roll för den regionala utvecklingen. I en regionaliserad verksamhet öppnas också för andra aktörer, som t ex social ekonomi och frivillig sektorn som spelade en så avgörande roll för trygghetssystemens framväxt, men som nu kämpar i skuggan av myndighetsjättarna.

Till dessa två tankegångar går det att lägga till många andra. De vilar i grunden ändå på tilltron till regional och kommunal klokskap och kännedom, i motsats till de nationella myndighetsjättar och enhetliga regelsystem som nu växer fram. En annan bärande tanke är att projekt och försök måste studeras mer ingående och av oberoende forskare och utvärderare, för att resultaten ska tas till vara. Idag slarvas erfarenheterna bort.

6.9 Erfarenhet och omprövning

En sammanfattande syn kanske kan föra oss åter till Axel Oxenstierna och hans tid. I slutet av Gunnar Wetterbergs spännande böcker om rikskanslern sammanfattas Oxenstiernas gärning. Där blir begreppen erfarenhet och omprövning kännetecknande: att veta när det finns anledning till eftertanke och när det är läge för blixtsnabbt handlande. Det var en pragmatisk hållning som år av erfarenhet lärde honom. Kopplingen kanske är halsbrytande, men det finns en lång erfarenhet av stabil förvaltning också inom arbetsmarknadens och socialpolitikens område, liksom av en rad försök med samverkan över sektorsgränserna. Nu är det läge för att söka nya vägar. Men det är ingen enskild förvaltningsarkitekt som efterfrågas, det finns ingen ensam Axel att luta sig emot. Vad regionaliseringen pekar mot är istället de många axlarna som kan bära och vidareutveckla arbetsmarknad, utbildning och socialpolitik. Det blir inte lika överallt, men det kan sökas lösningar anpassade efter förutsättningarna och gjorda erfarenheter.